海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境規(guī)則創(chuàng)新路徑探究
發(fā)布時間：2024-11-21
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海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境規(guī)則創(chuàng)新路徑探究
文 | 吳玄
（本文系海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題、上海市決策咨詢專項課題研究成果）
數(shù)據(jù)跨境流動是數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的重要前提和制約要素。雖然全球統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則尚未形成，但國際上通過區(qū)域性數(shù)字經(jīng)貿(mào)協(xié)定等方式進行了探索并形成了一批先進規(guī)則體系。目前中國在數(shù)據(jù)跨境規(guī)則方面已經(jīng)形成了獨具特色的“3+3模式”。為了促進數(shù)據(jù)依法有序自由流動，進一步激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值，國家網(wǎng)信辦出臺了《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》，對相關(guān)制度作出了優(yōu)化調(diào)整。海南自貿(mào)港應(yīng)把握機遇，充分利用國家新規(guī)賦予的政策優(yōu)勢，發(fā)揮先行先試作用，對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，實現(xiàn)高水平的制度開放。
隨著全球數(shù)字貿(mào)易的高速發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境活動日漸頻繁，為確保數(shù)字經(jīng)濟的健康運行，世界主要國家和地區(qū)均加強運用法律手段對數(shù)據(jù)跨境流動進行規(guī)制。我國也一直將數(shù)據(jù)跨境流動視為數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字貿(mào)易的重要組成部分。黨的二十屆三中全會強調(diào)“提升數(shù)據(jù)安全治理監(jiān)管能力，建立高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動機制?！?023年7月《國務(wù)院關(guān)于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見》提出“探索便利化的數(shù)據(jù)跨境流動安全管理機制?！焙Ｄ献杂少Q(mào)易港（下稱“自貿(mào)港”）作為實施全面深化改革和試驗最高水平開放政策的先行者，探索實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全有序流動，不僅是黨中央賦予的一項重大政策，也是自貿(mào)港建設(shè)的一項重要任務(wù)。海南如何憑借自身優(yōu)勢，發(fā)揮“先行先試”作用，以高水平制度型開放促進數(shù)據(jù)跨境政策有效落實，具有重大的理論和實踐研究價值。
“數(shù)據(jù)跨境流動”概念最早由經(jīng)合組織（OECD）在1980年發(fā)布的《隱私保護和個人數(shù)據(jù)跨境流動的指導(dǎo)方針》中提出。經(jīng)過“數(shù)據(jù)自由流動——數(shù)據(jù)本地化”的治理面向轉(zhuǎn)化后，全球數(shù)據(jù)跨境流動治理迎來了“依法有序流動”階段。自此，無論是曾長期主張“國際數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移自由化”的美國、注重“個人信息隱私安全”的歐盟，還是堅持“數(shù)據(jù)安全有序流動”的中國，都期待憑借制度創(chuàng)新獲得更多數(shù)據(jù)跨境流動的話語權(quán)和主動權(quán)。自中國數(shù)據(jù)跨境流動“3+3”模式形成后，國內(nèi)學(xué)者研究重心從數(shù)據(jù)跨境的宏觀制度設(shè)計、治理理念闡釋逐漸轉(zhuǎn)向相關(guān)制度的落地路徑與實踐操作，近期成果主要集中在以下幾個方面：一是立足國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，分析全球數(shù)據(jù)跨境格局并提出中國應(yīng)對方案。這些研究從新興的區(qū)域數(shù)據(jù)貿(mào)易相關(guān)協(xié)定入手，指出在全球規(guī)則層面數(shù)據(jù)跨境議題短期內(nèi)難以達(dá)成共識，其背后反映的是國際政治經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭與博弈。二是聚焦國內(nèi)具體制度設(shè)計，圍繞數(shù)據(jù)跨境相關(guān)法律規(guī)定進行體系分析。這些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在中國特色網(wǎng)絡(luò)治理理念下理解相關(guān)制度，在制度實施的路徑上需要考量數(shù)據(jù)主權(quán)、國家安全等相關(guān)因素。三是基于國內(nèi)法律框架，結(jié)合涉及中國的國際協(xié)定，研究數(shù)據(jù)跨境相關(guān)制度落地的具體路徑。他們提出由于我國數(shù)據(jù)跨境活動的防御型立法策略，實踐中的困難集中體現(xiàn)在立法方針、制度設(shè)計和監(jiān)管手段的錯位上。總體而言，現(xiàn)有研究內(nèi)容涉獵廣泛、方法多樣、新意頻出，對理解全球數(shù)據(jù)跨境流動治理與我國監(jiān)管理念和路徑的選擇提供了堅實的理論基礎(chǔ)。然而，稍顯遺憾的是現(xiàn)有成果較少涉及自貿(mào)港/自貿(mào)區(qū)的數(shù)據(jù)安全有序流動機制，“數(shù)字自貿(mào)港”“自貿(mào)港數(shù)字建設(shè)”等字眼更多是在中國加入國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的策略研究中一筆帶過。2024年3月22日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室出臺了《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》（下稱“《規(guī)定》”），在現(xiàn)行制度框架內(nèi)進一步細(xì)化數(shù)據(jù)出境的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，反映出我國在數(shù)據(jù)跨境傳輸治理領(lǐng)域的創(chuàng)新思路。鑒于此，本文立足國際國內(nèi)兩大制度背景，依據(jù)《規(guī)定》的最新新要求，結(jié)合自貿(mào)港軟硬件優(yōu)勢，提出海南落實數(shù)據(jù)安全有序流動政策的具體路徑，助力自貿(mào)港成為更高水平改革開放的“破局者”與“創(chuàng)新者”。
二、自貿(mào)港實施數(shù)據(jù)安全有序流動的制度背景
截至目前，國際統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則尚未形成，數(shù)據(jù)跨境治理呈多元化態(tài)勢。從國際層面來看，美歐意圖憑借技術(shù)與立法優(yōu)勢主導(dǎo)國際規(guī)則走向，塑造符合其利益的治理模式；中小經(jīng)濟體為維護數(shù)字安全和滿足發(fā)展需要，發(fā)展以《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）為代表的更具靈活性和可擴展性的專項協(xié)定。就國內(nèi)體系建設(shè)而言，《規(guī)定》在數(shù)據(jù)出境安全評估、個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同等方面對現(xiàn)行的數(shù)據(jù)跨境制度“3+3”體系相關(guān)內(nèi)容作出優(yōu)化調(diào)整，體現(xiàn)我們希望通過保障數(shù)據(jù)跨境傳輸安全實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)貿(mào)活動穩(wěn)定，同時通過暢通數(shù)據(jù)跨境傳輸渠道打造數(shù)字貿(mào)易新格局的治理新思路。上述規(guī)則共同構(gòu)成了自貿(mào)港創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境體制機制的制度底色。
(一) 國際數(shù)據(jù)跨境治理的主要模式
在WTO數(shù)字多邊談判無法取得突破性進展的情況下，當(dāng)前的國際數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域主要有美國、歐盟、新加坡主導(dǎo)的三種治理模式。這三大模式的運行深刻影響著全球數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的演進，值得密切關(guān)注。1、主張國際數(shù)據(jù)跨境自由化的“美式規(guī)則”美國作為全球數(shù)字技術(shù)與數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)源地，曾長期堅持?jǐn)?shù)據(jù)跨境完全自由流動 。“美式規(guī)則” 在全球范圍多管齊下，力促數(shù)據(jù)跨境自由流動的實現(xiàn)。其主要體現(xiàn)在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）電子商務(wù)章、《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（UJDTA）以及《美加墨協(xié)定》（USMCA）數(shù)字貿(mào)易章的條款中。最早受到美國重點關(guān)切的就是參與者眾多的國際條約。美國先是主導(dǎo)了OECD《隱私保護和個人數(shù)據(jù)跨境流動指南》、APEC《隱私框架》及《跨境隱私規(guī)則體系》兩個機構(gòu)三部針對個人信息跨境流動規(guī)則的制定，明確成員國數(shù)據(jù)搜集和使用的實體和程序要求，以確保數(shù)據(jù)跨境的“自由流動與合法限制原則”。鑒于OECD及APEC機制下的多邊條約缺乏法律強制力，奧巴馬執(zhí)政期間還致力于構(gòu)建《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）框架下的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則體系，將促進數(shù)據(jù)自由流動和禁止本地化存儲作為締約方的義務(wù)，保留合法公共政策目標(biāo)例外 。伴隨特朗普宣布退出TPP談判，美國轉(zhuǎn)而運用曾經(jīng)在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的拓展策略，即借助雙邊或三邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定，如UJDTA、USMCA等，間接卻快速地促進其自由化數(shù)據(jù)跨境政策的全球推廣。相對于在國際社會不斷宣傳其“數(shù)據(jù)跨境自由”，美國對國內(nèi)數(shù)據(jù)的出境采取著嚴(yán)格的管制措施。首先，通過《出口管理法案》（EAA）及其配套實施辦法《出口管理條例》（EAR）以國家安全為由對商用及軍民兩用物項的出口實施管制 。特朗普政府2018年出臺的《出口管制改革法案》（ECRA）在接續(xù)EAR規(guī)制基礎(chǔ)上，還加入對新興基礎(chǔ)技術(shù)出口及相關(guān)數(shù)據(jù)披露的限制，使得物項出口方面的數(shù)據(jù)出境受到更為嚴(yán)格的限制。其次，ECRA與將個人隱私和數(shù)據(jù)上升至國家安全層面的《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）建立起聯(lián)動機制——凡涉及敏感個人信息、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)的美國企業(yè)在對外投資時都要接受美國外商投資委員會（CFIUS）的審查，并按照ECRA新興基礎(chǔ)技術(shù)的相關(guān)規(guī)定進行相關(guān)認(rèn)定，嚴(yán)格對外投資中的數(shù)據(jù)出境。再次，對于國際司法協(xié)助中的數(shù)據(jù)出境限制。1986年的《存儲通信法案》（SCA）規(guī)定請求國為開展刑事調(diào)查，需要事先與美國簽訂雙邊司法互助協(xié)議，經(jīng)過美國司法部國際事務(wù)辦公室和地方法院審查，頒發(fā)SCA令狀后，方可調(diào)取美國企業(yè)數(shù)據(jù)。而后，隨著云存儲技術(shù)的發(fā)展，面對日益復(fù)雜的數(shù)據(jù)管理，2018年的《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案》（CLOUD法案）在賦予SCA令狀域外效力的同時，還新增了“執(zhí)行協(xié)議”和“調(diào)查委托書”兩種獲取美國企業(yè)控制下境內(nèi)及境外數(shù)據(jù)的途徑。據(jù)此，美國對外確立了“數(shù)據(jù)控制者標(biāo)準(zhǔn)”，卻并沒有為外國政府獲取美國企業(yè)數(shù)據(jù)提供同等便利。2024年2月28日，美國總統(tǒng)拜登簽署第14117號《關(guān)于防止受關(guān)注國家獲取美國人大量敏感個人數(shù)據(jù)和美國政府相關(guān)數(shù)據(jù)的行政命令》，要求美國司法部頒布條例，嚴(yán)格控制美國人數(shù)據(jù)流向。可見，美國推崇的數(shù)據(jù)跨境流動自由化實質(zhì)上旨在促進數(shù)據(jù)的向美流入，維護本國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的絕對優(yōu)勢和經(jīng)濟利益，鞏固其在全球數(shù)據(jù)治理中的主導(dǎo)地位 。2、以保護個人權(quán)益為核心的“歐式規(guī)則”與美國所主張的寬松自由數(shù)據(jù)跨境不同，歐盟在數(shù)據(jù)出境問題上較為保守，其重點關(guān)注附著于數(shù)據(jù)之上的個人信息權(quán)益保護。歐盟將通訊隱私和個人數(shù)據(jù)保護作為公民的基本權(quán)利，通過“人權(quán)保護”至高道義，既提高了跨境數(shù)據(jù)流出的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，又賦予了“長臂管轄”正當(dāng)性。歐盟建構(gòu)了對內(nèi)“屬人原則”、對外“效果原則”實施管轄的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則體系。該體系既制衡了美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭的數(shù)據(jù)控制，也在全球范圍內(nèi)引發(fā)借鑒和效仿。其集中體現(xiàn)在《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）、《數(shù)據(jù)法案》（Data Act）以及《數(shù)字服務(wù)法》（DSA）三部法律中。歐盟較為嚴(yán)格的個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)源于GDPR。根據(jù)GDPR的規(guī)定，歐盟境內(nèi)的數(shù)據(jù)控制者和處理者在向第三國或國際組織（境外）傳輸個人數(shù)據(jù)，可以選擇適用“充分性保護認(rèn)定”或“適當(dāng)性保障措施”，或者在滿足特定條件時直接傳輸 。其中，“充分性保護認(rèn)定”用來確定與歐盟個人信息保護水平“持平”的非歐盟國家及國際組織。經(jīng)歐盟委員會認(rèn)定的“白名單”國家或組織，可以不再經(jīng)過其他授權(quán)或認(rèn)證，接收歐盟境內(nèi)輸出的個人數(shù)據(jù)。為了獲得歐盟“白名單”的認(rèn)可，第三方在立法時則會不自覺地接受其價值觀、靠近“歐盟數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)”。當(dāng)無法取得“充分性保護認(rèn)定”時，數(shù)據(jù)控制者或處理者則要通過提供“適當(dāng)性保障措施”，為數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移提供“背書”。隨后，歐盟運用Data Act在GDPR基礎(chǔ)上進一步擴大適用范圍，加入非個人數(shù)據(jù)跨境情形，提供了適用所有類型數(shù)據(jù)的制度規(guī)定。不僅明確了物聯(lián)網(wǎng)提供商一系列廣泛的數(shù)據(jù)共享、產(chǎn)品設(shè)計和合同方面的義務(wù)；而且設(shè)置了公共部門機構(gòu)能夠訪問和調(diào)取私營部門數(shù)據(jù)的特定場景。最新出臺的DSA進一步將數(shù)據(jù)跨境審核的范圍延伸至平臺的內(nèi)部文件、廣告透明度、問責(zé)機制等方面。自此，歐盟將嚴(yán)格的個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)覆蓋至數(shù)據(jù)跨境全領(lǐng)域，并不斷加強其在數(shù)據(jù)跨境領(lǐng)域“布魯塞爾效應(yīng)”，努力實現(xiàn)歐洲規(guī)則國際化。3、關(guān)注中小經(jīng)濟體利益的“新式規(guī)則”所謂“新式規(guī)則”是指在美歐模式之外，由一些中小數(shù)字經(jīng)濟體發(fā)起的數(shù)字跨境治理模式。該模式發(fā)端于新加坡、智利、新西蘭2020年簽訂的DEPA。作為全球首個多邊數(shù)字經(jīng)貿(mào)專項協(xié)定，DEPA以靈活開放的模塊結(jié)構(gòu)和多元包容的內(nèi)容設(shè)置，成為中小經(jīng)濟體尋求平等合作發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的創(chuàng)新嘗試。DEPA最大的特點是采用模塊式框架，并非要求成員一攬子解決，賦予成員較高的自由度和靈活度。在數(shù)據(jù)跨境問題上，DEPA并沒有在美式“自由流動”和歐盟“權(quán)利保護”中進行選擇，而是采取了折中的態(tài)度。對于選擇參與模塊4數(shù)據(jù)問題的締約方，先是基于個人信息保護對增強數(shù)字經(jīng)濟和貿(mào)易發(fā)展的信心具有重要作用，規(guī)定了健全個人信息保護法律框架的10項關(guān)鍵規(guī)則；然后要求承諾允許進行有約束力的包括個人信息在內(nèi)的跨境數(shù)據(jù)傳輸活動、認(rèn)同數(shù)據(jù)存儲非強制本地化，并增加合法公共政策目標(biāo)例外以保留締約方在數(shù)據(jù)跨境流動中的監(jiān)管空間。DEPA因其開放和包容的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制范式，顯示出了極強的吸引力。目前韓國已完成實質(zhì)性談判、加拿大表示出加入興趣、中國也成立正式工作組。繼DEPA后，新加坡又陸續(xù)同澳大利亞、英國、歐盟等簽訂雙邊數(shù)字經(jīng)貿(mào)協(xié)定，其中的數(shù)據(jù)跨境規(guī)定與DEPA一脈相承，“新式規(guī)則”的影響力不斷擴大。
(二) 中國數(shù)據(jù)跨境治理發(fā)展趨勢
面對歐美規(guī)則的強勢擴張，我國先后通過《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》三部基礎(chǔ)性法律和數(shù)據(jù)出境安全評估（下稱“安全評估”）、個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同（下稱“標(biāo)準(zhǔn)合同”）、個人信息保護認(rèn)證（下稱“保護認(rèn)證”）三大路徑搭建起數(shù)據(jù)跨境制度“3+3”體系。然而，這種以維護數(shù)據(jù)主權(quán)和國家安全為前提的防御型制度設(shè)計在實踐中暴露出細(xì)則不清晰、運行效率低、企業(yè)合規(guī)成本高等問題，影響國際經(jīng)貿(mào)活動的正常開展。而隨著中國推進加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、DEPA相關(guān)進程，如何平衡安全與發(fā)展，更好對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，取得更多數(shù)據(jù)跨境流動治理的主動權(quán)和話語權(quán)，是當(dāng)下面臨的迫切問題，也是《規(guī)定》出臺的背景。《規(guī)定》以促進數(shù)據(jù)安全有序流動、充分釋放數(shù)據(jù)要素價值為目標(biāo)，對《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》和《個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》中的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管制度做出重要調(diào)整（如表1所示）。表1 《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》對數(shù)據(jù)流動跨境監(jiān)管制度的調(diào)整
對比可知，《規(guī)定》新增數(shù)據(jù)出境豁免申報安全評估、訂立標(biāo)準(zhǔn)合同、通過保護認(rèn)證的情形，適當(dāng)放寬數(shù)據(jù)跨境流動條件，適度收窄數(shù)據(jù)出境安全評估范圍。此外，《規(guī)定》還專門設(shè)立了自由貿(mào)易試驗區(qū)負(fù)面清單制度，不僅是我國數(shù)據(jù)出境安全管理最新的制度革新，也是自貿(mào)港的制度創(chuàng)新提供了重要依據(jù)。
三、自貿(mào)港實施數(shù)據(jù)安全有序流動的可行性與緊迫性
一直以來，國家都非常重視和支持海南在數(shù)據(jù)安全有序流動上的先行先試與創(chuàng)新實踐。隨著自貿(mào)港建設(shè)的蓬勃展開，海南創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境流動也已具備良好的基礎(chǔ)。然而，海南相關(guān)地方制度建設(shè)情況遠(yuǎn)不及我國其他發(fā)達(dá)地區(qū)，掣肘自貿(mào)港數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。
(一) 自貿(mào)港創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境流動治理的可行性
從“4.13講話”宣布“支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)”到《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》、《海南自由貿(mào)易港法》等的相繼出臺，海南各方面的政策法律優(yōu)勢得以明確。2023年全國人民代表大會通過的《立法法》修正案更是在第84條新增“海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)法律規(guī)定，制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實施”為海南地方立法創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境治理的“先行先試”提供了法律依據(jù)。通過對比《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》《浦東新區(qū)綜合綜合改革試點實施方案（2023-2027年）》可以看到，在數(shù)據(jù)跨境安全有序流動方面中央給予海南自貿(mào)港更為充分的政策支持（如表2所示）。
表2 海南自貿(mào)港與上海自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境國家政策支持對比注：1.資料來源于《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》《浦東新區(qū)綜合改革試點實施方案（2023-2027年）》文本。2.第二行中，3.1.11表示《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的“三、分步驟分階段安排（一）2025年前重點任務(wù)11.便利數(shù)據(jù)流動”。
除了國家的法律授權(quán)和政策支持外，自貿(mào)港還存在地理位置和國際信息通訊設(shè)施兩方面的優(yōu)勢，為數(shù)據(jù)跨境流動治理創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。從國際地理位置來看，海南面向太平洋和印度洋，與菲律賓、文萊、印度尼西亞和馬來西亞等國際重要市場為鄰，具有和東南亞地區(qū)開展深度數(shù)據(jù)跨境合作的天然優(yōu)勢。從國內(nèi)海陸位置來看，海南緊鄰粵港澳大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)作為亞洲乃至全球經(jīng)濟最活躍的地域之一，產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、供應(yīng)鏈健全，與海南的產(chǎn)業(yè)定位有一定的互補性，兩地交流的空間條件得天獨厚。從國際信息通訊設(shè)施建設(shè)情況來看，自貿(mào)港在國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道、國際海底光纜基礎(chǔ)設(shè)施及其相關(guān)支持系統(tǒng)、國際數(shù)據(jù)港三方面建設(shè)取得突破。首先，海南已啟動專屬的國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳輸通道，顯著優(yōu)化至東南亞各區(qū)域數(shù)據(jù)傳輸?shù)钠骄舆t，實現(xiàn)了44%的時延縮減；同時，海口區(qū)域性國際通信出入口局正式成立并投入使用，該局與“海南—香港”的海底光纜系統(tǒng)聯(lián)動，向香港提供定制化的數(shù)據(jù)傳輸專線服務(wù)。其次，國際海底光纜基礎(chǔ)設(shè)施及其相關(guān)支持系統(tǒng)的構(gòu)建正在加速進行。中國移動“海南文昌—香港舂坎角”海底光纜系統(tǒng)已完成調(diào)試和業(yè)務(wù)開通，這是海南第一條承載國際業(yè)務(wù)的海底光纜；另外兩條以陵水為基點面向東亞、東南亞、南亞的海底光纜工程也已規(guī)劃啟動，預(yù)計2025年完成。再次，國際數(shù)據(jù)港建設(shè)進展顯著。全球首套商用“海底數(shù)據(jù)中心”于2023年3月在陵水下水投用；《海南（陵水）國際數(shù)據(jù)港規(guī)劃》擬計劃在“十四五”發(fā)展規(guī)劃期內(nèi)，在陵水地區(qū)分兩階段完成30個海底數(shù)據(jù)中心的建設(shè)項目。
(二) 自貿(mào)港創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境流動治理的緊迫性加強
雖然自貿(mào)港在法律授權(quán)和政策扶持上享有一定的優(yōu)勢，且已對國際通信領(lǐng)域重要基礎(chǔ)設(shè)施進行布局，但海南的數(shù)據(jù)跨境流動治理仍不樂觀。尤其是與上海等先進地區(qū)相比，海南在數(shù)據(jù)跨境流動方面的制度創(chuàng)新節(jié)奏稍顯落后，尚未搭建起適應(yīng)自貿(mào)港發(fā)展需要的地方性制度體系（如表3所示）。表3 海南、上海地方性數(shù)據(jù)跨境制度對比
除卻規(guī)則建設(shè)的差距之外，目前自貿(mào)港在數(shù)據(jù)跨境制度創(chuàng)新領(lǐng)域的不足還體現(xiàn)在以下幾個方面：一是數(shù)據(jù)跨境業(yè)務(wù)量不足。據(jù)相關(guān)材料顯示，自貿(mào)港數(shù)據(jù)跨境安全評估申請和標(biāo)準(zhǔn)合同備案申請的數(shù)量遠(yuǎn)低于其他自貿(mào)區(qū)，目前僅有海南航空與鄧白氏兩家企業(yè)申請數(shù)據(jù)跨境安全評估。需求不足是制約自貿(mào)港數(shù)據(jù)跨境制度創(chuàng)新的一大短板。上海與大灣區(qū)是市場驅(qū)動型數(shù)字治理模式，龐大的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模與信息產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢為數(shù)字貿(mào)易制度創(chuàng)新提供了“優(yōu)渥的試驗田”。而自貿(mào)港的數(shù)據(jù)規(guī)則創(chuàng)新則是政策驅(qū)動型，即以政策優(yōu)惠吸引相關(guān)企業(yè)發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)。二是數(shù)字法治意識與企業(yè)合規(guī)水平亟需提升。數(shù)字時代不僅要求硬件設(shè)施的投入與升級，同時需要包括人才與機制在內(nèi)的數(shù)字軟實力提升。而后者正是自貿(mào)港所欠缺的。三是數(shù)據(jù)服務(wù)市場尚在起步階段?！皵?shù)據(jù)二十條”的發(fā)布，中國開啟了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的構(gòu)建之路。作為專業(yè)性市場化機構(gòu)，數(shù)據(jù)服務(wù)商的成為培育開放高效的數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)體系的重要支撐。如何發(fā)展數(shù)據(jù)商新業(yè)態(tài)，釋放數(shù)據(jù)活力將是自貿(mào)港需要直面的重要課題。《規(guī)定》出臺后，隨著各自貿(mào)區(qū)紛紛推出涉及數(shù)據(jù)跨境相關(guān)政策，自貿(mào)港面臨著巨大的規(guī)則競爭壓力。面對巨大的數(shù)據(jù)出境需要，近期國家在支持上海、粵港澳大灣區(qū)的政策中已經(jīng)針對性地出臺了具體的授權(quán)事項清單，如批準(zhǔn)上海臨港片區(qū)率先開展DEPA相關(guān)規(guī)則壓力測試，粵港澳三地間的部分個人信息傳輸可采用標(biāo)準(zhǔn)合同或保護認(rèn)證的方式代替數(shù)據(jù)出境安全評估；《規(guī)定》設(shè)立的自由貿(mào)易試驗區(qū)負(fù)面清單制度，也是在上海、深證等地試點基礎(chǔ)上創(chuàng)新形成。這些都對海南落實數(shù)據(jù)安全有序流動政策、吸引企業(yè)落戶形成較大競爭壓力，海南創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境流動、爭取制度優(yōu)勢、獲得發(fā)展先機迫在眉睫。
四、自貿(mào)港實施數(shù)據(jù)跨境安全有序流動的具體路徑
如上文所述，相較于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)“市場需求推動制度供給”的數(shù)據(jù)跨境體系建設(shè)模式，自貿(mào)港更加適合“制度供給帶動市場需求”的發(fā)展路徑，以高水平制度建設(shè)推動數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。海南數(shù)據(jù)跨境制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)兼顧安全、開放、可行等多元需求，其關(guān)鍵在于平衡數(shù)據(jù)流動安全與數(shù)據(jù)跨境需求。分層次、有步驟的解決制度建設(shè)目標(biāo)導(dǎo)向、整體布局、體系規(guī)劃、理念轉(zhuǎn)化等問題，積極探索既與國際接軌又符合新時代國家建設(shè)要求的數(shù)據(jù)跨境流動方案。
(一) 目標(biāo)導(dǎo)向：將自貿(mào)港打造為國際數(shù)據(jù)跨境制度緩沖區(qū)
各國的利益訴求、數(shù)字治理理念和治理能力的差異是全球統(tǒng)一數(shù)據(jù)跨境規(guī)則難以在短期實現(xiàn)的主要因素。自貿(mào)港數(shù)據(jù)跨境制度建設(shè)方案的確定應(yīng)當(dāng)符合中國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展大勢和利益需求，并盡可能推進國際數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的“融合化”進程。相較于“3+3”模式較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，《規(guī)定》在一定程度上為企業(yè)“松綁”。通過一般規(guī)定的方式，免除了部分情形下數(shù)據(jù)出境安全評估、標(biāo)準(zhǔn)合同和安全認(rèn)證義務(wù)。一是國際貿(mào)易、跨境運輸、學(xué)術(shù)合作、跨國生產(chǎn)制造和市場營銷等活動中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)向境外提供，不包含個人信息或者重要數(shù)據(jù)的；二是境外數(shù)據(jù)入境后，處理過程中沒有引入境內(nèi)個人信息或者重要數(shù)據(jù)的；三是列舉了履行合同、勞動合同、緊急情況和不滿10萬人等四類活動。這一舉措立足數(shù)字貿(mào)易實踐，適當(dāng)放寬了原有較為嚴(yán)格的數(shù)據(jù)出境安全政策，符合中國第二大數(shù)字經(jīng)濟體數(shù)據(jù)流動的現(xiàn)狀。此外，也體現(xiàn)出在主張國際數(shù)據(jù)跨境自由化的“美式規(guī)則”與嚴(yán)格注重個人信息隱私安全的“歐式規(guī)則”之間探索中國特色的數(shù)據(jù)跨境方案。在此背景之下，自貿(mào)港應(yīng)以建設(shè)數(shù)據(jù)跨境制度緩沖區(qū)為長期目標(biāo)。海南全島封關(guān)運作為數(shù)據(jù)跨境制度創(chuàng)新提供了絕佳機遇。在保障國家安全的前提下，通過制度建設(shè)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境和可靠的安全保證，讓境內(nèi)外數(shù)據(jù)信任并流入自貿(mào)港。通過自貿(mào)港，境內(nèi)數(shù)據(jù)出境安全有保障，境外數(shù)據(jù)入境保安全。以此吸引境外數(shù)據(jù)進入海南，實現(xiàn)從“走出去”到“引進來”，將海南建設(shè)為真正的國際數(shù)據(jù)港，同時積極推廣自貿(mào)港數(shù)據(jù)跨境標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動中國的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成為國際或區(qū)域性的標(biāo)準(zhǔn)。自貿(mào)港數(shù)據(jù)跨境制度緩沖區(qū)在助力海南數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的同時，也能促進海南更好在國家戰(zhàn)略大局中擔(dān)當(dāng)作為。
(二) 整體布局：在數(shù)據(jù)本地化與創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境管理中找到平衡
自貿(mào)港的數(shù)據(jù)跨境制度設(shè)計，應(yīng)基于地方現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)特色和未來發(fā)展規(guī)劃。在充分借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過“摸清基數(shù)底數(shù)—找準(zhǔn)發(fā)展方向—對標(biāo)國內(nèi)外先進”三步統(tǒng)籌數(shù)據(jù)跨境制度建設(shè)的整體布局，實現(xiàn)與其他自貿(mào)港、自貿(mào)區(qū)差異化競爭。首先，摸清基數(shù)底數(shù)。對目前海南省范圍內(nèi)數(shù)據(jù)跨境的現(xiàn)實需求進行調(diào)研摸底，明確從事數(shù)據(jù)跨境活動的相關(guān)行業(yè)企業(yè)、數(shù)據(jù)類型、適用場景、風(fēng)險程度等具體情況，避免在制度設(shè)計時盲目的“求大求全”或“一刀切”。其次，找準(zhǔn)發(fā)展方向。緊密結(jié)合海南當(dāng)?shù)仄髽I(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心需求、加強自由貿(mào)易港建設(shè)對科技創(chuàng)新型企業(yè)的吸引力，圍繞《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》對貿(mào)易自由化、投資便利化、人員流動、交通互聯(lián)互通等目標(biāo)，精準(zhǔn)對接國際旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、跨境電子商務(wù)及國際醫(yī)療服務(wù)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈，進行針對設(shè)計。最后，對標(biāo)國內(nèi)外先進。致力于促進區(qū)域性和國際間的數(shù)據(jù)跨境流動機制研究，一方面，深化與“一帶一路”沿線國家及東南亞國家聯(lián)盟成員國在數(shù)據(jù)跨境領(lǐng)域的協(xié)作；另一方面，在中國正在洽談的多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定（例如CPTPP、DEPA）框架下，推動雙邊及多邊談判，以促成構(gòu)建基于互惠原則的數(shù)據(jù)流動規(guī)則和制度架構(gòu)。
(三) 體系規(guī)劃：兼顧數(shù)字貿(mào)易基礎(chǔ)制度建設(shè)與“先試先行”重點事項
在整體布局的基礎(chǔ)上，海南需要根據(jù)國家制度頂層設(shè)計和《海南自由貿(mào)易港法》、《立法法》等的特別授權(quán)，從建設(shè)數(shù)字貿(mào)易基礎(chǔ)制度和穩(wěn)妥推進“先行先試”兩個層面建立健全自貿(mào)港數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則體系。一方面，從服務(wù)貿(mào)易活動的角度出發(fā)為數(shù)據(jù)出境活動提供完善的全流程指引。數(shù)據(jù)分類分級識別是企業(yè)開展數(shù)據(jù)跨境活動的前提和基礎(chǔ)，自貿(mào)港應(yīng)在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域加快落實數(shù)據(jù)分級分類制度，以制定自貿(mào)港關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施清單和重要數(shù)據(jù)目錄為抓手，明確需要進行安全評估的企業(yè)范圍，為數(shù)據(jù)跨境的路徑選擇指明方向。針對跨境數(shù)據(jù)場景豐富、類型多樣、風(fēng)險差異性大的特點，優(yōu)先選取金融、汽車、人工智能、醫(yī)療、跨境電商等重點領(lǐng)域，展開數(shù)據(jù)跨境沙盒監(jiān)管實驗，提升數(shù)據(jù)跨境的效率與安全性。另一方面，充分理解《規(guī)則》導(dǎo)向，穩(wěn)妥推進“先行先試”。當(dāng)下制約企業(yè)進行數(shù)據(jù)跨境活動的主要因素是不確定性，“負(fù)面清單”制度在國家數(shù)據(jù)跨境法律制度的基礎(chǔ)上，進一步便利企業(yè)運營，減少數(shù)據(jù)合規(guī)成本，降低企業(yè)數(shù)據(jù)跨境活動風(fēng)險，將吸引更多企業(yè)入駐。自貿(mào)港應(yīng)盡快制定負(fù)面清單，引入貿(mào)易自由流動中的“一線”與“二線”的管理經(jīng)驗，優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流程，提升效率。
(四) 理念轉(zhuǎn)化：在自貿(mào)港數(shù)據(jù)跨境制度建設(shè)中引入市場和社會的力量
自貿(mào)港數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則體系不僅要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，更重要是充分運用市場和社會的力量。首先，轉(zhuǎn)變政府職責(zé)理念。為推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，自貿(mào)港應(yīng)盡可能地激發(fā)市場活力，最大程度實現(xiàn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的流動整合。關(guān)鍵在于政府角色的轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的監(jiān)管角色轉(zhuǎn)換為規(guī)制與服務(wù)并重，有效助推企業(yè)發(fā)展。政府部門主動闡釋數(shù)據(jù)分級分類出境規(guī)則，引導(dǎo)不同數(shù)據(jù)處理者按照應(yīng)用情景進行“備案審查”?！按蜩F還需自身硬”，加強數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管部門工作人員的培訓(xùn)，提高專業(yè)素養(yǎng)，增強對相關(guān)政策和規(guī)則的領(lǐng)悟理解，做好連接制度和企業(yè)的橋梁。其次，發(fā)展數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展具有海南特色的，圍繞數(shù)據(jù)收集、存儲、加工、使用、傳輸?shù)鹊闹苯酉嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)。考慮到海南數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱、數(shù)字化能力和水平偏低以及缺乏傳統(tǒng)的跨國公司和大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)這一現(xiàn)狀，發(fā)展海南數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的策略應(yīng)盡量避免與發(fā)達(dá)地區(qū)的同質(zhì)化競爭，激勵中小型企業(yè)及微型企業(yè)拓展數(shù)據(jù)跨境服務(wù)領(lǐng)域，吸引更多數(shù)據(jù)專業(yè)團隊入駐自貿(mào)港。再次，引進數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。推動第三方服務(wù)機構(gòu)在自貿(mào)港獨立開展業(yè)務(wù)，或與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)結(jié)成伙伴關(guān)系，提高數(shù)據(jù)安全、個人隱私保護、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護以及數(shù)據(jù)交易等關(guān)鍵領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量。引進適格第三方對自貿(mào)港數(shù)據(jù)跨境活動進行認(rèn)證和評估，借此推進整個行業(yè)在數(shù)據(jù)保護和流通方面的進步。數(shù)字時代，高效且安全的數(shù)據(jù)跨境制度成為推動數(shù)字經(jīng)濟格局新秩序的基礎(chǔ)。為充分把握數(shù)字時代的經(jīng)濟脈絡(luò)，世界各主要國家和地區(qū)都在努力推動國內(nèi)法層面的數(shù)據(jù)跨境制度建設(shè)、擴大國內(nèi)法的國際影響力，以獲取更多全球數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的話語權(quán)，更好參與數(shù)字經(jīng)濟格局新秩序的競爭與合作。
盡管近年來中國持續(xù)健全數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則體系，平穩(wěn)推進數(shù)據(jù)跨境安全有序流動，但是我國與歐美的數(shù)字治理能力、數(shù)據(jù)掌控能力依舊存在差距，數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)規(guī)則還存在一定的局限，亟需進行制度創(chuàng)新，強化制度供給。海南自貿(mào)港作為實施全面深化改革和試驗最高水平開放政策的先行者，在新一輪全球數(shù)字經(jīng)濟競爭與國內(nèi)數(shù)據(jù)制度體系構(gòu)建中，應(yīng)嘗試在數(shù)據(jù)本地化與創(chuàng)新型數(shù)據(jù)跨境管理之間找到的新平衡，探索建立一個符合新時代國家建設(shè)需求并與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的兼具安全性、開放性、可操作性的數(shù)據(jù)跨境制度體系，落實中央賦予自貿(mào)港的政策優(yōu)勢，發(fā)揮自貿(mào)港的引領(lǐng)示范作用。(作者系上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院副教授)
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